W uzasadnieniu do ustawy możemy przeczytać, iż „celem ustawodawcy wprowadzającego kontrolę zarządczą było objęcie jej zakresem wszystkich aspektów działalności jednostki”, a więc objęcie nią nie tylko finansowych aspektów funkcjonowania jednostek publicznych, tak jak to miało miejsce w przypadku kontroli finansowej, funkcjonującej pod rządami „poprzedniej” ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze powyższe oraz definicję zawartą w art. 68 ust. 1 ustawy „Kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy”. System kontroli zarządczej należy traktować jako narzędzie wspomagające proces zarządzania jednostką (dzięki któremu do jednostek publicznych wprowadzony został menadżerski system zarządzania), a nie stricte narzędzie kontroli. Wdrożenie tego nowoczesnego i nowatorskiego systemu zarządzania jednostkami, zobowiązało kierowników jednostek sektora finansów publicznych, a takimi są dyrektorzy publicznych placówek oświatowych, do podejmowania określonych czynności, jak również do właściwego ich udokumentowania.
Przepisy rozdziału 6 Ustawy o finansach publicznych (dotyczącego kontroli zarządczej) oraz wydane przez Ministra Finansów, na podstawie art. 69 ust 3 ustawy, standardy kontroli zarządczej, zobowiązały Dyrektorów placówek oświatowych do podjęcia czynności związanych z zarządzaniem ryzykiem jak również dokonania oceny funkcjonowania systemu kontroli zarządczej.
Należy jednocześnie stwierdzić i stanowczo podkreślić, iż mylne jest przekonanie funkcjonujące w wielu placówkach oświatowych, iż zobowiązane są one z mocy ustawy do sporządzania i składania do organu prowadzącego: planów działalności, sprawozdania z wykonania planu działalności oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej. Powyższe dokumenty (oświadczenia) dyrektorzy placówek oświatowych zobowiązani są sporządzić i złożyć do organu prowadzącego tylko i wyłącznie w przypadku, gdy zarząd jednostki samorządu terytorialnego, w zakresie uprawnień wynikających z art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz uprawnień sprawowanych w ramach II poziomu kontroli zarządczej (jako jednostki nadrzędne i nadzorujące), zobowiązał placówki które nadzoruje (w tym szkoły i przedszkola) do składania oświadczeń o stanie realizacji zadań w obszarze kontroli zarządczej. Czytając treść art. 70 ustawy, należy stwierdzić, iż zapis „Minister kierującym działem ….”, odnosi obowiązkowe sporządzania planów działalności, sprawozdań, o których mowa powyżej, tylko i wyłącznie do publicznych jednostek administracji rządowej (w tym placówek oświatowych podległych bezpośrednio Ministrom w dziale, np. szkoły rolnicze, leśne itp.), w przypadku gdy Minister skorzystał z tych uprawnień wynikających z ustawy w zakresie kontroli zarządczej.
Mając na uwadze zapisy ustawy o finansach publicznych oraz standardy kontroli zarządczej (opublikowane w Komunikatach Ministra Finansów: nr 23 z dnia 16 grudnia 2009 roku oraz nr 3 z dnia 16 lutego 2011 roku), dyrektorzy placówek oświatowych administracji samorządowej, zobowiązani są do:
- przeprowadzenia i udokumentowania procesu zarządzania ryzykiem,
- przeprowadzenia i udokumentowania oceny funkcjonowania systemu.
Zarządzanie ryzykiem jest procesem dzięki któremu jednostka będzie mogła ograniczyć prawdopodobieństwo i skutki wystąpienia zdarzeń, mogących negatywnie wpłynąć na jej funkcjonowanie bądź realizowane przez nią cele. Kontrola zarządcza jako system, obejmuje powiązane ze sobą obszary działań, wśród których zarządzanie ryzykiem można i należy uznać za kluczowy element, na który składa się szereg czynności związanych z:
- wyznaczeniem celów i zadań,
- identyfikacją ryzyka,
- oceną ryzyka,
- przeciwdziałaniem ryzyku – podejmowaniem określonych czynności,
- monitorowaniem i oceną realizowanych zadań,
- ewentualną korektą działania.
A – W przypadku stwierdzenia, iż identyfikacja ryzyka, jego ocena a następnie podjęte działania, w dalszym ciągu uniemożliwiają osiągnięcie celów, należy przeprowadzić proces identyfikacji, oceny i określenia działań jeszcze raz, uwzględniając doświadczenia zdobyte w trakcie poprzedniego procesu ograniczania ryzyka.
Wśród wyżej wymienionych, proces wyznaczania celów i zadań, należy uznać za najważniejszy etap procesu zarządzania ryzykiem. Wyznaczając cele działalności należy skupić się na ich dwóch rodzajach: cele strategiczne – długookresowe oraz cele operacyjne – bieżące. W zakresie celów strategicznych, jako cel działalności jednostki (szkoły, przedszkola) można przyjąć określoną misję / wizję jej działalności, natomiast cele operacyjne jednostka musi wyznaczać na każdy kolejny rok budżetowy. Cel strategiczny, jednostka wyznacza odnosząc się do długookresowej perspektywy czasowej, natomiast cele operacyjne / szczegółowe wyznacza kierując się najistotniejszymi, a jednocześnie obarczonymi największym ryzykiem, obszarami jej działalności. Ustawa o finansach publicznych mówiąc o celach używa liczby mnogiej, a więc nie można wyznaczyć tylko jednego celu, jednakże niecelowe i nieuzasadnione jest wyznaczanie zbyt dużej ich liczby. Właściwym jest by cele działalności jednostki ograniczały się maksymalnie do pięciu na rok budżetowy, gdyż taka ich liczba gwarantuje możliwość efektywnego ich realizowania a jednocześnie właściwego monitorowania. W tym miejscu, ku przestrodze, należałoby wskazać negatywny przykład w zakresie wyznaczania bieżących celów działalności. W jednej z placówek oświatowych, na podstawie informacji uzyskanych od pracowników, dyrektor wyznaczył na jeden rok ok. 150 celów operacyjnych. Przy takiej ich ilości, nikt w jednostce nie był w stanie zapanować nad ich mnogością, różnorodnością i poziomem ryzyka, przy czym prace związane z zarządzaniem ryzykiem w zakresie wyznaczonych celów były bardzo czasochłonne. W konsekwencji wprowadziło to chaos w procesie zarządzania ryzykiem i spowodowało, iż żaden z celów operacyjnych nie został osiągnięty w stopniu zadowalającym, a pracownicy zniechęcili się do kontroli zarządczej jako do „oderwanego od rzeczywistości procesu zarządzania”. Mając na uwadze powyższe, kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, wyznaczając cele bieżącej działalności (w roku budżetowym) powinni tak je konstruować by były one kluczowe dla jej działalności a jednocześnie poziom ryzyka związany z ich zrealizowaniem był na tyle wysoki, że zagraża on funkcjonowaniu jednostki (w tym funkcjonowaniu w zgodzie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa). Tylko właściwie zidentyfikowanie i skonstruowane cele, a więc określone zgodnie z poniższymi postulatami, tak by cele były:
- konkretne – nie pozostawiały pola dla swobodnej ich interpretacji,
- mierzalne – pozwalające na opracowanie miernika umożliwiającego stwierdzenie, czy zostały osiągnięte,
- zaakceptowane – przez pracowników odpowiedzialnych za ich realizację,
- realistyczne – ambitne, lecz zarazem możliwe do osiągnięcia,
umożliwiają właściwy przebieg procesu zarządzania ryzykiem, a w konsekwencji funkcjonowania kontroli zarządczej w jednostce.
Przeprowadzenie procesu zarządzania ryzykiem, począwszy od celów z skończywszy na monitorowaniu podjętych działań, musi być udokumentowane. Jako przykłady form dokumentowania, można przedstawić:
- arkusze oceny ryzyka,
- protokoły z posiedzeń rad pedagogicznych, na których przedstawiono cele operacyjne, zagrożenia w ich realizacji oraz inne informacje związane z procesem zarządzania ryzykiem,
- arkusze oceny funkcjonowania systemu kontroli zarządczej w jednostce,
- oświadczenia o stanie kontroli zarządczej,
- informacje na temat realizacji zadań przypisanych do celów,
- raport – podsumowanie procesu zarządzania ryzykiem.
Monitorowanie i ocena jest elementem niezbędnym do zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, efektywnej i skutecznej kontroli zarządczej w jednostce. Jednym ze sposobów jej przeprowadzenia jest samoocena kontroli zarządczej, która zalecana jest w „Standardach kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych” (Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84).
Proces oceny funkcjonowania systemu kontroli zarządczej powinien być udokumentowany, bądź w formie protokołu z oceny (np. audytu przeprowadzonego w zakresie kontroli zarządczej) bądź wypełnionych ankiet samooceny. Wypełnienie ankiet samooceny może i z pewnością dostarczy kierownictwu jednostki i osobą upoważnionym lub odpowiedzialnym za zarządzanie ryzykiem, bardzo cennych informacji na temat nieprawidłowości w działalności jednostki. W dalszej perspektywie czasowej, wyniki wynikające z porównania ankiet z kilku lat, pozwolą na uzyskanie wiedzy na temat tego czy w ocenie pracowników, warunki funkcjonowania jednostki się poprawiają, a stwierdzone nieprawidłowości zostały wyeliminowane. Mając na uwadze powyższe, mimo mogącego pojawić się sprzeciwu ze strony niektórych pracowników, ankiety samooceny powinny być wypełnione przez wszystkie osoby zatrudnione w placówce. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w standardzie dotyczącym samooceny, opublikowanym w Komunikacie nr 3 Ministra Finansów z 16 lutego 2011 roku, osoby zatrudnione w jednostce wypełniają dwa rodzaje ankiet. Jeden wzór przeznaczony jest dla kierowników komórek organizacyjnych (np. wicedyrektorzy, kierownik gospodarczy, kierownik stołówki, kierownik świetlicy), natomiast drugi wypełniają pozostali pracownicy. Uwzględniając różnorodność i mnogość ryzyk związanych z działalnością szkoły konieczne jest, by ankiety samooceny wypełniali wszyscy pracownicy, zarówno pedagogiczni jak i niepedagogiczni.
